О правах России на международные ресурсы Арктики рассказал редакции Внешнеэкономические связи (ВЭС) Зенкин Игорь Викторович, юрист-международник, доктор юридических наук, профессор, президент Клуба международного права Московской областной коллегии адвокатов.

ВЭС: Президентом Российской Федерации 8 февраля 2013 года (№ Пр-232) была утверждена Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности до 2020 года. Она предписывает «недопущение пространственных потерь и худших по сравнению с другими прибрежными арктическими государствами правовых условий деятельности Российской Федерации в Арктике» (пункт 29 «г»). В 2015 году Российская Федерация подала в международную Комиссию по границам континентального шельфа ООН «Представление в отношении континентального шельфа Российской Федерации» с просьбой определить внешние границы континентального шельфа России. В ближайшее время ожидается решение Комиссии. Скажите, почему вопросами определения внешних границ континентального шельфа России занимается Международная комиссия, заседающая в Нью-Йорке? И не может ли это привести к пространственным потерям России в Арктической зоне?

Игорь Зенкин: В СМИ было много «шума» по поводу этого Представления со стороны патриотически настроенной общественности. Я не хочу повторяться, поэтому предлагаю сосредоточиться на том, что реально может привести к негативным последствиям.

ВЭС: О чем пойдет речь?

Игорь Зенкин: В Представлении, на мой взгляд, содержится согласие Российской Федерации на рассмотрение споров о разграничении континентального шельфа в российской Арктике международным арбитражем, решение которого будет обязательным и окончательным (то есть теперь международный арбитраж будет решать, есть ли у России исторические правооснования для объявления своего Арктического сектора, и какие права Россия в этом секторе имеет).

ВЭС: О каких исторических правооснованиях идет речь?

Игорь Зенкин: Я думаю, у России имеются исторические правооснования считать своей территорией арктический треугольник, соединяющий (с незначительными отклонениями) крайние восточную и западную точки материковой территории России с полярным кругом.

Освоение арктических морей российскими землепроходцами и мореплавателями началось в XIV веке. Первая и вторая Камчатские экспедиции во главе с Берингом (первая половина XVIII века) окончательно закрепили за Россией побережье Северного Ледовитого океана, составив соответствующие карты берегов. Права на арктические земли были впервые закреплены в Ноте-депеше российского правительства от 20 сентября 1916 года. СССР в 1924 году подтвердил положения данной ноты. А 15 апреля 1926 года было принято Постановление Президиума ЦИК СССР «Об объявлении территорией Союза ССР земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане». В соответствии с этим Постановлением, «объявляются территорией Союза ССР все как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, не составляющие к моменту опубликования настоящего Постановления признанной правительством Союза ССР территории каких-либо иностранных государств» между меридианами, соединяющими крайние западную и восточную точки территории СССР и Северным полюсом.

Западная линия границы арктического сектора России менялась два раза в связи с отказом СССР и России от претензий в отношении отдельных участков в западной части сектора:

1) В 1935 году СССР присоединился к Парижскому договору 1920 года, который признал архипелаг Шпицберген в качестве норвежской территории с особым правовым статусом. В результате левая линия, отграничивающая российский арктический сектор, стала ломаной, отодвинувшись в районе архипелага Шпицберген на восток, огибая «шпицбергенский квадрат».

2) В 2010 году Российская Федерация заключила договор с Норвегией, уступив ей 90 тысяч кв. км своего арктического сектора, в результате чего линия отодвинулась на отдельных участках на 70-80 км на восток и стала еще более ломаной.

Восточная линия была и остается прямой. Изначально она соответствовала линии разграничения между США и Россией, установленной договором 1967 года о продаже Россией США Аляски. Ее координаты были уточнены Указом Президиума Верховного Совета СССР № 8908 от 21 февраля 1979 года.

ВЭС: Какие права имеет Россия в своем Арктическом секторе? Это территория России?

Игорь Зенкин: Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года: «объявляются территорией Союза ССР все как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова, не составляющие к моменту опубликования настоящего Постановления признанной правительством Союза ССР территории каких-либо иностранных государств».

У меня не вызывает сомнения, что все острова в пределах российского сектора являются территорией России (известно, что в 20-е годы XX века Канада и США пытались выдвигать претензии на о. Врангеля, который расположен в Северном Ледовитом океане примерно в 150 км. к северо-западу от Чукотки, но они не получили серьезного развития).

На мой взгляд, российской территорией является также морское дно, недра арктического сектора и такой особый вид территории, как покрытая льдами поверхность моря.

Эти правовые основания базируются на международно-правовом толковании фразы «все земли и острова» из Постановления 1926 года. В русском языке термины «земли» и «острова» не являются синонимами (иногда в названии острова встречается слово «земля», но еще не открытые острова названий не имеют). Названные термины расположены через «и». Следовательно, термин «земли» рассматривался как нечто отличное от термина «острова».

Исходя из названия Постановления («Об объявлении территорией Союза ССР всех земель и островов, расположенных в Северном Ледовитом океане»), речь идет о «всех землях, расположенных в океане». А значит, и о землях, покрытых водами. Термин «земля» рассматривается словарями синонимов в качестве синонима слова «дно». Советское законодательство первых послереволюционных лет исходило из того, что в понятие «земли» входили, в том числе, и «водные угодья». Современное российское законодательство также содержит понятие «земли водного фонда».

Постановление Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 года объявляло, что «территорией Союза ССР являются все как открытые, так и могущие быть открытыми в дальнейшем земли и острова» в пределах советского арктического треугольника. То есть, СССР объявлял своей территорией только те земли, в отношении которых возможно осуществление власти (юрисдикции). Ведь суверенитет – это, в первую очередь, полновластие. Осуществление власти над территорией возможно только после открытия территории.

Открытие – это первое физическое соприкосновение с территорией. Оно обычно сопровождается символическим актом, который осуществляется лицами, действующими от имени государства. Часто таким актом является водружение государственного флага.

Символическое открытие морского дна российского арктического сектора произошло, на мой взгляд, в 2007 году, когда российская высокоширотная арктическая глубоководная экспедиция во главе с Артуром Чилингаровым, который тогда был Заместителем председателя Государственной думы РФ, и действовал не в личном качестве, а от лица государства, установила титановый флаг России на дне в точке Северного полюса (в самой дальней точке нашего арктического сектора) на глубине 4,2 км. По словам Чилингарова, «экспедиция стала географическим открытием». За эту акцию Артур Чилингаров получил звание Героя России. Таким образом, можно предположить, что в 2007 году Россия символически произвела географическое открытие морского дна Арктики.

Есть еще один вариант толкования, более жесткий. Е.А. Коровин, ведущий советский юрист-международник в 20-е годы, профессор МГУ с 1923, разъяснил, что в Постановлении 1926 года речь идет о суверенитете СССР над островами, над ледовым пространством и над морскими пространствами, не спаянными льдами, то есть, об островах и всех иных территориях в пределах советского сектора (когда мы говорим о российских землях, мы имеем в виду и воды в пределах российской территории, в том числе, и покрытые льдами).

Таким образом, у нас есть, на мой взгляд, правовые основания (правооснования) считать морское дно арктического сектора России и его недра российской территорией. Можно предположить, что в данной области действует международно-правовой обычай, который возник из заявления СССР в 1926 году и неопротестования этого заявления другими государствами в течение длительного периода времени.

ВЭС: Это ваше мнение или это юридический факт?

Игорь Зенкин: Это мое предположение. У России есть достаточное основание считать морское дно и его недра в своем арктическом секторе своей территорией. Есть такой латинский термин, который получил широкое распространение в международном экономическом праве, – prima facie (на первый взгляд, по всей вероятности). Эта территория prima facie российская. Мы не должны это никому доказывать. Это факт.

ВЭС: А если кто-то с этим не согласен?

Игорь Зенкин: В этом случае может возникнуть международный спор. Существует много способов возможного урегулирования подобного рода международных споров. Но обязательным для сторон, которые не могут договориться, является, как правило, только решение международного суда или международного арбитража.

Специфика международного права, в отличие от внутригосударственного, сводится к тому, что судебная или арбитражная процедура, влекущая обязательное для государства решение, может осуществляться только с предварительного согласия государства. Насколько известно, ни СССР, ни Россия не давали согласия на рассмотрение российских правооснований и претензий в Арктике в международном суде или арбитраже, – до подачи Россией Представления в Комиссию по определению границ континентального шельфа.

До этого с Россией можно было только вести переговоры. А переговоры, как известно, ни к чему не обязывают.

После того, как Россия направила в Комиссию по определению границ морского дна Представление, обращение США, Канады, Норвегии и Дании в международный арбитраж против России по вопросу о разграничении арктических пространств может стать реальностью.

ВЭС: Поясните, как это произошло.

Игорь Зенкин: Утверждать ничего невозможно, но кто-то, намеренно или случайно, преподнес России «сюрприз». А государственные органы, подававшие Представление от имени России, скорее всего, этого не заметили.

Предпоследний абзац пункта 5 Представления гласит: «окончательная делимитация континентального шельфа осуществляется в соответствии со статьей 83 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года».

Хотите, я попытаюсь «перевести» эту фразу на общепонятный язык? Она может звучать так: «Разграничение континентального шельфа в Арктике осуществляется по договоренности сторон. В отсутствии договоренности сторон окончательное разграничение континентального шельфа между Россией, Данией, Канадой, Норвегией и США будет осуществляться в международном арбитраже, который создается по правилам Приложения VII к Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. Решение арбитража является обязательным, окончательным и обжалованию не подлежит».

ВЭС: Ну и что здесь такого? Россия ведь участвует в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года. То есть нормы этой конвенции в отношении обязательного арбитража итак на Россию распространяются.

Игорь Зенкин: На мой взгляд, не распространяются. При подписании и ратификации Конвенции 1982 года СССР (РФ) сделал оговорку, что она не принимает процедуры, ведущие к обязательным для сторон решениям в отношении споров, связанных с толкованием или применением статей конвенции, касающихся делимитации (в частности, разграничения континентального шельфа), а также в отношении споров, связанных с историческими правооснованиями. То есть споры относительно российского арктического сектора были исключены из-под действия Конвенции 1982 года и не могли передаваться на разрешение международного арбитража.

Оговорки СССР (РФ) были сделаны к Конвенции 1982 года, а не к Представлению. Представление России, направленное в Комиссию по определению границ континентального шельфа, – это самостоятельный документ, который содержит безоговорочную ссылку на конкретную статью Конвенции. Там нет фразы «с учетом оговорок, сделанных СССР и РФ при подписании и ратификации». Обратите внимание, одностороннее согласие направлено и в отношении США, которые в Конвенции 1982 года не участвуют. Так что, по всей видимости, США оговорки СССР и РФ к данной конвенции вообще не касаются.

ВЭС: Вы уверены в том, что данное положение действительно можно рассматривать как согласие на обязательный арбитраж в отношении российского арктического сектора?

Игорь Зенкин: Я около 20 раз выступал арбитром в международном арбитраже. На мой взгляд, можно говорить о наличии согласия на арбитраж. Поймите, международный арбитраж сам определяет, есть у него компетенция или нет. Как правило, международный арбитраж соглашается с наличием у него юрисдикции при наличии малейшей зацепки, что такая юрисдикция у него есть. Если речь идет о международном коммерческом арбитраже (то есть об арбитраже между коммерческими компаниями разных государств), решение арбитража о своей юрисдикции можно, как правило, оспорить в суде страны, где имеет место арбитраж. Но в отношении межгосударственного арбитража это правило не действует.

Я думаю, в конечном итоге, вопрос о том, есть согласие на арбитраж или нет, будут решать арбитры. С очень большой долей вероятности они могут решить, что согласие есть.

ВЭС: Россия может проиграть такой арбитраж?

Игорь Зенкин: Международный арбитраж может принять любое решение. Все зависит от ответа на классический вопрос «А судьи кто?».

ВЭС: А если арбитраж примет решение против России, как оно может быть исполнено?

Игорь Зенкин: Предполагается, что решение будет исполнено добровольно. Если Россия его добровольно не исполнит, ей могут «перекрыть кислород» по всему миру. Из открытых источников известно, что валютные резервы России частично вложены в американские государственные облигации. Допустим, в эти облигации вложено 100 миллиардов долларов. На основе этих облигаций у России возникает право требования к США на указанную сумму. На мой взгляд, это право «можно будет аннулировать» на сумму стоимости арктической территории, которую у России гипотетически отыграют через суд. Так что у США, на мой взгляд, появится шанс избавиться от значительной части своего государственного долга.

ВЭС: Поясните, а зачем вообще нужно это Представление? Обращение в Комиссию по границам континентального шельфа обязательно?

Игорь Зенкин: Нет, не обязательно. Как я уже говорил, на мой взгляд, у России права на морское дно в арктическом секторе возникли исторически и существуют на основе международно-правового обычая.

Но даже если бы этого обычая не было, права на шельф в Арктике все равно возникают не на основе обращения в Комиссию. Комиссия создается по Конвенции ООН по морскому праву 1982 года и лишь дает рекомендации по внешней границе шельфа. Если им следовать, внешняя граница шельфа считается признанной всеми участвующими в Конвенции 1982 года государствами. США не участвуют в этой Конвенции, так что рекомендации Комиссии не имеют для них никакой юридической силы.

Более того, в Арктике всего 5 «игроков» (Россия, США, Канада, Дания и Норвегия). Их претензии «наползают» друг на друга. А Комиссия не занимается разграничением шельфов между государствами.

Насколько мне известно, Канада, как и Россия, имеет свой арктический сектор. Помимо этого, на подводном хребте Ломоносова российский шельф в центре Северного Ледовитого океана упирается в датский и канадский, с востока в российский и канадский шельф врезается американский. А права Норвегии на шельф в Арктике, скорее всего, под большим вопросом. Ее шельф образуется, в основном, за счет Шпицбергена. А Шпицберген – это территория Норвегии с особым статусом. Права на добычу и разработку природных ресурсов принадлежат там международному сообществу, заключившему в 1920 году Договор о Шпицбергене. Это 50 стран, среди которых и Германия, и Италия, и Япония, и даже Польша. Наверное, они тоже захотят поучаствовать в дележе «пирога». Давайте добавим к этому, что Дания как приарктическое государство, на мой взгляд, – это не просто Дания. Это Дания/Гренландия. Континентальный шельф в Арктике образуется за счет Гренландии, бывшей колонии Дании, ныне автономной территории. Гренландцев всего около 60 тыс. человек, но это самостоятельный народ (90% – эскимосы). Насколько мне известно, в Гренландии есть тенденция к отделению от Дании и созданию самостоятельного государства. Если это произойдет, в мире возникнет первое государство, подавляющее большинство населения которого составляют «малые народы Севера», за которыми могут быть признаны «особые права» в Арктике. Не факт, что это государство останется участником Конвенции 1982 года. А если нет, рекомендации Комиссии, предоставленные Дании, для Гренландии, скорее всего, юридической силы иметь не будут.

Комиссия не занимается разграничением шельфа между государствами. Но внешние границы шельфа на большинстве участков можно установить только путем разграничения. Какие же тогда внешние границы шельфа Комиссия может установить? Переговоры между всеми арктическими государствами по вопросам разграничения, скорее всего, неизбежны (об этом, кстати, прямо говорится в пункте 5 российского Представления).

ВЭС: Зачем же тогда РФ подала Представление в Комиссию?

Игорь Зенкин: Думаю, этот вопрос не ко мне. Я считаю, что, с учетом исторических прав России, Конвенция ООН по морскому праву 1982 года в отношении российского сектора неприменима. Хотя формально Россия может обратиться в Комиссию, потому что такая возможность предусмотрена Конвенцией. Россия дважды подавала Представления в Комиссию. Первое Представление было подано в 2001 году. Комиссия его отклонила. Второе было подано в 2015 году после 10 лет масштабных и, насколько известно, крайне затратных исследований в Северном Ледовитом океане. Срок рассмотрения Представления обычно не превышает 4 лет, так что скоро Россия может получить ответ.

ВЭС: Представление много критиковали. Каково ваше мнение о нем?

Игорь Зенкин: Во-первых, в подаче его, на мой взгляд, не было необходимости.

Во-вторых, Представление может создать для России большие проблемы: на мой взгляд, оно является односторонним согласием России на международный арбитраж по вопросу разграничения шельфа в Арктике.

В-третьих, в Интернете общедоступна информация о том, что Представление полно мелких технических и юридических ошибок. Это очень грустно, имея в виду уровень документа. Подробная характеристика всех ошибок и неточностей дана в статье В. Кисловского «Заявка России на шельф или на безответственность», которую можно найти в Интернете (http://www.morvesti.ru/themes/1698/53374/). Автор насчитал всего около 30 ошибок, среди них – около 20 юридических ошибок и неточностей.

ВЭС: Скажите, а подача Россией Представления в Комиссию означает отказ от прав на арктический сектор?

Игорь Зенкин: Все зависит от того, для чего мы его подавали. Комиссия дает лишь рекомендации. Может быть, нам просто было интересно, что думает Комиссия о внешних границах шельфа России, и мы поэтому подали Представление. А на самом деле Россия и не собирается следовать рекомендациям Комиссии.

Я думаю, что Представление – это первый шаг к отказу от прав на арктический сектор. А вот если Россия установит границы шельфа в соответствии с такими рекомендациями, это уже будет, на мой взгляд, полный отказ.

ВЭС: Подведем итоги?

Игорь Зенкин: Давайте. На мой взгляд, так. Первое. Россия имеет исторические права на арктический сектор в пределах своего арктического треугольника. Эти права базируются на международно-правовом обычае. Исходя из данного обычая, морское дно и его недра в пределах российского сектора подпадают под суверенитет России.

Второе. С учетом исторических прав России в Арктике и сложившегося на основе этих прав международного обычая, Конвенция ООН по морскому праву 1982 года в отношении российского арктического сектора не применима. Следовательно, Комиссия по внешней границе континентального шельфа, созданная Конвенцией 1982 года, в отношении российской Арктики использоваться не может.

Третье. Представление России в Комиссию ООН – это начало отказа России от исторических прав в Арктике. Еще можно остановиться.

Четвертое. Независимо от того, каков будет результат рассмотрения российского Представления, этим результатом будут лишь рекомендации. Все равно потребуется окончательное разграничение континентального шельфа Арктики.

Пятое. Если Россия в процессе окончательного разграничения не сможет договориться с другими государствами, спор будет решать международный арбитраж. Россия дала согласие на такой арбитраж применительно к разграничению российского арктического сектора. Его решение будет окончательным и обязательным.

Шестое. Данное Россией согласие не международный арбитраж в отношении разграничения морского дна российского арктического сектора России ничем не оправдано, и его надо незамедлительно отозвать (пока не начато первое арбитражное разбирательство). После этого отзыв станет невозможен. Вероятность вынесения международным арбитражем решения вопреки интересам России очень высока.